Éditions Sorman

Pour corriger les inégalités entre les collectivités territoriales par le biais d’une péréquation correctrice et redistributive des ressources, la mesure et la connaissance de la richesse des territoires reposent sur deux indicateurs : le potentiel fiscal et le potentiel financier. Ces deux indicateurs sont largement utilisés dans la répartition de la DGF mais aussi dans d’autres dispositifs tels le fonds de péréquation des ressources intercommunales et communales – FPIC –, la dotation « élu local »...

Le potentiel fiscal des communes
Cet indicateur de richesse permet d’apprécier les ressources fiscales libres d’emploi que peut mobiliser une commune de manière objective. Ces données sont disponibles sur le site internet de la DGFIP.

Trois principes guident le calcul du potentiel fiscal :

1/ Il s’agit d’un indicateur de richesse pour partie composé de « produits potentiels » et pour partie de « produits réels ».
Les produits potentiels sont obtenus en multipliant les bases de fiscalité de la commune par les taux moyens nationaux correspondants, et non par les taux effectivement pratiqués par la collectivité. Cette mesure permet de prendre en compte des inégalités de situation objectives et non celles liées à des différences de gestion. Elle concerne les impositions sur lesquelles les communes et les EPCI à fiscalité propre ont un pouvoir de taux (comme la taxe foncière sur les propriétés bâties ou la cotisation foncière des entreprises).
Le potentiel fiscal est, pour une autre partie, constitué de produits réels c’est-à-dire de ressources fiscales des collectivités mais sur lesquelles elles n’ont pas de pouvoir de taux (comme la CVAE ou les IFER). Le potentiel fiscal des EPCI à fiscalité propre et celui des départements sont calculés selon des modalités analogues.

2/ Deuxième principe : dans les communes membres de groupements à fiscalité propre, la richesse tirée par la commune de son appartenance au groupement est valorisée dans le potentiel fiscal de la commune. En effet, la richesse « transférée » de la commune à l’EPCI n’est pas perdue puisque l’EPCI assume, en lieu et place de la commune, un certain nombre de compétences. Pour le calcul du potentiel fiscal, la richesse fiscale de l’EPCI est donc répartie entre les communes selon des règles dépendant du type de fiscalité adopté par l’EPCI. Cette ventilation de la richesse de l’EPCI est corrigée par des attributions de compensation versées aux communes membres.

3/ Ttroisième principe : ne sont pas considérés à ce jour comme des ressources fiscales libres d’emploi et donc comptabilisés dans le potentiel fiscal, les produits fiscaux perçus par les communes mais pour lesquels la loi prévoit une affectation à des dépenses spécifiques, comme la taxe de séjour qui est affectée aux dépenses destinées à favoriser la fréquentation touristique de la commune.

Le potentiel financier des communes
Le potentiel financier correspond au potentiel fiscal majoré de la dotation forfaitaire, hors compensation de la part salaires (déjà prise en compte dans le potentiel fiscal) perçue par la commune et minoré des différents prélèvements sur fiscalité supportés par la dotation forfaitaire ; ce calcul permet de mieux rendre compte des ressources libres d’emploi dont une commune peut disposer.
La prise en compte des récentes réformes dans les indicateurs de richesse
L'année 2023 est la deuxième à être marquée par l'entrée en vigueur des différentes réformes fiscales intervenues en 2020 et en 2021 et l'extension, initiée par le comité des finances locales, du périmètre des ressources fiscales intégrées à l'indicateur.
Trois modifications principales ont donc été intégrées depuis 2022 au calcul du potentiel fiscal :
- 1/la suppression de la taxe d'habitation sur les résidences principales et son remplacement, pour les communes, par la part de TFPB (taxe foncière sur les propriétés bâties) antérieurement perçue par le département, avec l'application d'un coefficient correcteur (CoCo) et, pour les EPCI à FP (fiscalité propre), par l'octroi d'une fraction de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) ;
- 2/ l'allocation aux communes et aux groupements, dans le cadre du « pacte productif » de prélèvements sur les recettes de l'Etat (PSR) en compensation de la perte de ressources de fiscalité locale consécutive à l'application d'un abattement général de 50 % des bases de TFPB et de CFE sur les locaux industriels ;
- 3/ l'introduction de nouvelles ressources fiscales souhaitée par le comité des finances locales, notamment :
- la majoration de la taxe d'habitation sur les résidences secondaires ;
- la moyenne, sur trois ans, des droits d'enregistrement sur les mutations à titre onéreux (DMTO) perçus par la commune directement ou par l'intermédiaire d'un fonds départemental de péréquation ;
- la taxe locale sur la publicité extérieure ;
- la taxe sur les pylônes électriques ;
- la taxe additionnelle, dite « de stockage » sur les installations nucléaires de base ;
- les prélèvements sur recettes (PSR) de compensation des pertes de ressources au titre du FNGIR.
Concomitamment et de manière à neutraliser les effets de bord induits par ces trois séries de modifications de l'indicateur, un dispositif de correction du calcul du potentiel fiscal a été institué par l'article 252 de la Ioi de finances pour 2021 et précisé par décret. Cette « fraction de correction » déterminée en 2022 s'appliquera de manière dégressive jusqu'en 2027 inclus. En 2023, la fraction de correction déterminée en 2022 est affectée d'un coefficient de 90 %, initiant ainsi sa dégressivité et la montée en puissance progressive des modalités de calcul de droit commun.
Ce nouveau panier de ressources respecte, autant que possible, les logiques de calcul de ces indicateurs propres aux différents types de fiscalité applicables par les EPCI à fiscalité d'appartenance des communes (fiscalité additionnelle, fiscalité professionnelle de zone ou fiscalité professionnelle unique). Cependant, certaines adaptations ont été rendues nécessaires par la substitution de recettes de compensation (sans pouvoir de taux) à d'anciens produits d'imposition. Pour ces cas précis, les PSR communaux et intercommunaux de TFPB (taxe foncière sur les propriétés bâties) et de CFE (cotisation foncière des entreprises) ainsi que le produit de TVA en remplacement de la THRP (taxe d’habitation sur les résidence principale) intercommunale, il n'est plus possible de calculer de produits potentiels de fiscalité ; la seule compensation versée en remplacement du transfert ou de la suppression de cette fraction d'imposition est désormais intégrée directement dans l'indicateur communal.
La logique prévalant à la détermination et au calcul de la fraction de correction a donc reposé sur plusieurs règles :
- analyser et comparer l'évolution de la structure de l'indicateur en fonction des types d'imposition et de leur évolution et en corriger les seuls effets de bord ;
- corriger uniquement les parts de l'indicateur faisant l'objet d'une modification législative, ce qui a conduit à exclure de toute correction les évolutions des autres fiscalités, mais aussi à prendre en compte les évolutions de bases et/ou de taux des impositions réformées, telles la THRS, la TFPB ou la CFE ;
- maintenir les spécificités de calcul propres à chaque type de fiscalité adopté par l'EPCI à fiscalité propre d'appartenance d'une commune.

Il ressort de cette grille d'analyse une décomposition de la fraction de correction des potentiels fiscal et financier communaux selon trois parts :
- La première part, dite « nouvelles ressources », est constituée des impositions communales intégrées aux potentiels communaux conformément aux travaux menés en 2021 par le comité des finances locales. Il intègre, notamment, les droits de mutation à titre onéreux (DMTO) communaux lissés sur trois ans, les produits de la taxe locale sur la publicité extérieure, la taxe sur les pylônes électriques, la majoration de la taxe d'habitation sur les résidences secondaires ou bien encore la taxe additionnelle, dite de stockage, sur les installations nucléaires de base. La fraction de correction correspondante est donc égale à la somme des montants nouvellement intégrés en 2022 ;
- la deuxième part neutralise les effets induits à la fois par la réforme TFPB-THRP et par la réforme des impôts de production, pour sa part concernant la TFPB. Elle vise à réintégrer l'écart entre le nouveau produit de TFPB calculé à l'issue de la réforme des indicateurs, intégrant notamment le coefficient correcteur, le PSR communal et intercommunal de TFPB et la TVA intercommunale, et la somme des produits potentiels de THRP et TFPB calculés sur la base de la méthode applicable en 2021, mais actualisés en ce qui concerne la TFPB de l'évolution annuelle des données fiscales ;
- la troisième part de la fraction neutralise les effets de la réforme des impôts de production sur les modalités de prise en compte de la CFE. Elle réintègre, selon les modalités de calcul propres au type de fiscalité mis en œuvre par l'EPCI d'appartenance de la commune, la différence entre les PSR communal et intercommunal de CFE et le produit potentiel qui aurait été calculé selon les modalités de calcul antérieures en fonction des bases de CFE qui ont été exonérées au titre de la réforme des impôts de production.
La somme de ces trois parts constitue la fraction de correction finale qui calculée en 2022, fut soustraite au potentiel fiscal des communes en 2022 et l'a de nouveau été, à hauteur de 90 % de son montant initial, en 2023.
Le potentiel financier 2023 de la commune correspond à son potentiel fiscal, après application de la fraction de correction, majoré de la dotation forfaitaire notifiée à la commune en 2022 minorée des montants 2014 des compensations « part salaires » et aux baisses de DCTP, indexés, à compter de 2014, sur les taux d'évolution annuels successifs de la dotation forfaitaire de la commune jusqu'en 2022 et minorée des éventuels prélèvements fiscaux subis par la commune à l'issue de la répartition de la dotation forfaitaire 2022.

Paul Durand le 15 juin 2023 - n°515 de La Lettre des Finances Locales