Éditions Sorman

Le règlement budgétaire et financier, rendu obligatoire par la M57 depuis le 1ᵉʳ janvier 2024, en vertu de l’article 106 de la loi NOTRe, s’accompagne de nouveaux apports normatifs et réglementaires pour assurer une meilleure lisibilité et améliorer la gestion pluriannuelle des comptes des collectivités territoriales et de leurs groupements rattachés. Ce règlement budgétaire et financier a une importance tout à fait particulière : il permet de rappeler les grands principes budgétaires et comptables ainsi que l’application des règles fondamentales à respecter, nécessaires à l’information des acteurs intervenant dans le cycle budgétaire. C’est ainsi un véritable outil de travail pour les agents, mais également un document d’information opportun pour les élus (majorité comme opposition) et pour le citoyen dans le but d’assurer une meilleure transparence des processus financiers et comptables des collectivités territoriales.

Quel est le périmètre d’application du RBF ?

Les établissements publics locaux qui disposent d’une personnalité morale et d’un budget propre, les CCAS, les caisses des écoles, les régies personnalisées sont soumis à l’obligation d’adopter un RBF lorsque leur collectivité de rattachement est soumise à la même obligation et ce, dans les mêmes conditions. A l’inverse, les établissements publics rattachés à une commune ou un groupement de moins de 3 500 habitants n’ont pas l’obligation d’adopter un RBF. De même, les règles relatives à la pluriannualité définies dans le RBF s’appliquent au budget principal et à tous les budgets annexes liés à l’instruction budgétaire et comptable M57. La collectivité ou l’établissement public peut, s’il le souhaite, prévoir dans son RBF des dispositions spécifiques propres à ses budgets annexes, en particulier pour ses services à caractère industriel et commercial (SPIC) et ses établissements sociaux ou médico-sociaux (ESMS), dans le respect de la réglementation budgétaire et comptable applicable à ces services. En effet, les cadres budgétaires et comptables de ces entités sont respectivement régis par les dispositions des instructions M4 et M22.

Pas de dérogation possible
Pour les entités soumises à l’obligation d’adoption d’un RBF, c’est-à-dire les collectivités territoriales de plus de 3 500 habitants et leurs établissements publics, il n’existe aucune dérogation. L’absence d’autorisation d’engagement, ou de programme accordées par l’assemblée délibérante, ou la volonté de ne pas y recourir à une date donnée, ne constituent pas un motif de dérogation. Mais, cela n’exclut pas, d’une part, d’y recourir à l’avenir et, d’autre part, ne remet pas en cause l’obligation de prévoir les modalités d'information de l'assemblée sur la gestion des engagements pluriannuels qui peuvent exister en dehors des autorisations de programme ou d’engagement, et qui font l’objet d’une inscription sur l’état des restes à réaliser. Par conséquent, toutes les collectivités territoriales de plus de 3500 habitants et leurs établissements publics doivent se doter d’un RBF, y compris si elles n’ont pas encore envisagé de recourir à des autorisations de programme et d’engagement, dans les conditions définies à l’article L. 5217-10-7 du CGCT.

Quand le RBF doit-il être voté ?

En principe, l’adoption du RBF intervient avant le vote de la première délibération budgétaire qui suit le renouvellement de l’assemblée. Le RBF peut, néanmoins, être révisé à tout moment au cours de la mandature par un nouveau vote de l’assemblée délibérante.
Dans le cadre du déploiement du référentiel M57, quand bien même il ne s’agit pas d’une année de renouvellement des organes délibérants, l’entité qui adopte le référentiel M57 doit obligatoirement se doter d’un RBF : celui-ci doit être adopté au plus tard avant le vote du premier budget primitif en M57. Il est préconisé d’adopter le RBF lors de la séance qui précède celle consacrée à l'adoption du premier budget primitif en M57.
Une collectivité qui disposerait déjà d’un RBF avant le passage au référentiel M57 doit s’assurer qu’il comporte bien les dispositions rendues obligatoires par l’article L. 5217-10-8 du CGCT. Dans le cas où celui-ci répond déjà à ces exigences, la collectivité n’a pas l’obligation de prévoir une nouvelle adoption ou de réviser son RBF. Ainsi, lors du passage au référentiel M57, deux situations sont possibles :
- soit la collectivité est déjà dotée d’un RBF : Le changement de cadre budgétaire et comptable peut s’accompagner, à titre facultatif, de l’adoption d’un nouveau RBF par l’assemblée délibérante. Toutefois, l’entité doit obligatoirement procéder à l’adaptation de son RBF existant lorsque celui-ci n’a pas précisé les modalités de gestion des AP et des AE, notamment les règles relatives à leur caducité, aux modalités d’information de l’assemblée délibérante sur la gestion des engagements pluriannuels au cours de l’exercice et, éventuellement, les règles relatives aux modalités de reports des crédits de paiement afférents aux AP ;
- soit la collectivité n’est pas dotée d’un RBF : le changement de cadre budgétaire et comptable doit alors s’accompagner de l’adoption d’un RBF avant le vote de la première délibération budgétaire, sans attendre le renouvellement de l’assemblée délibérante.

Contrôle de légalité

Le RBF et le respect des délais légaux de son adoption entrent dans le champ du contrôle de légalité des actes exercé par les services préfectoraux. L’absence de règlement budgétaire et financier ou l’absence, en son sein, des dispositions obligatoires peut conduire à fragiliser la portée des autorisations de programme ou d’engagement votées par l’assemblée délibérante. En effet, si les règles de caducité ne sont pas fixées, la durée des autorisations accordées à l’exécutif ne serait pas précisément définie, mettant ainsi en doute la régularité des engagements pris. De même, l’absence de précision sur les modalités d’information de l'assemblée limiterait le niveau d’information des élus et affecterait leur droit à l’information.

Que contient un RBF ?

L’élaboration d’un RBF est un exercice assez libre, dans la limite du respect des obligations rappelées ci-après. L’absence de RBF-type s’explique, notamment, par la volonté de préserver cette liberté voulue par le législateur. En effet, les collectivités restent libres de déterminer la durée de caducité de leurs autorisations de programme et d’engagement, pourvu qu’elles en définissent une, ainsi que les modalités d’annulation de ces autorisations budgétaires. En outre, la loi les autorise également à prévoir des règles de report de crédits et offre la faculté de définir le périmètre des opérations susceptibles d’être concernées.
Il est toutefois possible de donner quelques lignes directrices :
- le RBF n'est pas un guide de procédures internes : il a pour objectif de préciser les éléments sur lesquels les élus doivent effectuer un choix ;
- un RBF peut s’en tenir a minima à la prescription légale qui se limite à deux obligations :
l un RTBE peut préciser les modalités de gestion des AP-AE (autorisations de programme – autorisations d’engagement) et des CP (crédits de paiement) afférents, et, notamment, les règles relatives à l’annulation des AP et des AE (hormis pour les AP et AE de dépenses imprévues, qui deviennent obligatoirement caduques en l’absence d’engagement constaté avant la fin de l’exercice) ;
l préciser les modalités d’information de l’assemblée délibérante sur la gestion des engagements pluriannuels au cours de l’exercice (budget primitif, budget supplémentaire, décision modificative).

A noter : les collectivités doivent apporter un soin particulier pour définir les durées de validité des AP-AE votées. En effet, une durée trop courte peut poser des difficultés opérationnelles pour prévoir les engagements. À l’inverse, une durée trop longue peut conduire à un stock d’AP-AE disponibles qui susciterait d'importants risques de soutenabilité s’il n’est pas proportionné à la capacité de paiement de la collectivité. Par conséquent, il est préconisé d’ajuster la durée de validité des AP-AE avec la capacité d’engagement réel de la collectivité. De même, les règles d’annulation des AP-AE doivent permettre de maîtriser le risque d’accumulation d’AP-AE. En dehors de ces deux obligations, la législation prévoit aussi la possibilité de préciser les modalités de report des crédits afférents à une autorisation de programme.
Outre l’utilité de préciser les règles de gestion pluriannuelle des crédits, le RBF peut présenter l’avantage de :
- décrire les règles que se fixe la collectivité dans le respect de la réglementation applicable (vote du budget, exécution du budget, information des élus et des citoyens) ;
- rappeler les normes, les principes et méthodes budgétaires, comptables et financières et, ainsi, constituer un référentiel commun et une culture de gestion partagée par les élus et l’administration (évaluation des provisions et dépréciations, amortissements, dérogation à certaines règles comptables dans le respect du principe d’importance relative : seuil de rattachement, immobilisations de faible valeur, suivi globalisé de certains biens) ;
- apporter des précisions jugées nécessaires par la collectivité au cadre réglementaire national, et préciser les choix de la collectivité sur les options qui lui sont offertes par la réglementation (régime des provisions et dépréciations, choix pour une collectivité de moins de 3 500 habitants de mettre en œuvre les rattachements, l’amortissement de certains types de biens...).

Les points clefs d’un RBF réussi :

- associer les services à la réflexion sur le règlement,
- couvrir un éventail assez large d’opérations budgétaires, sans toutefois imposer un cadre trop contraint afin de permettre une souplesse dans le traitement comptable,
- adapter le document à l’organisation et au contexte de la collectivité,
- partager le règlement adopté.

Paul Durand le 17 janvier 2024 - n°527 de La Lettre des Finances Locales